宜复决字〔2024〕109号

驳回行政复议申请决定书

宜复决字〔2024〕109号

　　申请人：张某某

　　被申请人：西陵区人民政府

　　申请人不服被申请人《关于西陵区环南棚改项目房屋征收相关问题的备忘录》（2019年9月3日）中“某路85号张某某房屋未登记部分认定问题”提出的行政复议申请，本机关已于2024年9月29日依法受理，案件办理中已听取各方当事人意见，现已审理终结。

　　申请人请求：

　　撤销被申请人《关于西陵区环南棚改项目房屋征收相关问题的备忘录》中“某路85号张某某房屋未登记部分认定问题”；责令被申请人委托重新评估并采取补救措施依法履行补偿职责。

　　申请人认为：

　　2019年9月3日，区政府副区长召集区直相关部门负责人在西陵区住房保障服务中心（以下简称西陵区住保中心）专题办公，研究环城南路棚改片区征收工作相关问题，并议定了有关事项。其中，对于某路85号张某某房屋未登记部分认定问题，会议议定：某路85号（原某路55号）产权人张某某，产权来源为购买，建成年限六十年代，建筑面积59.82㎡，设计用途住宅，结构砖木。该处房屋存在未登记部分，专班在宜昌市不动产登记中心查询资料显示，原产权人毛某某，产权来源自建，建成年限六十年代，建筑面积57.37㎡，用途住宅，结构砖木；在宜昌市城市建设档案馆查询到 1967年10月17日毛某某申请危房翻建手续，其中工程地址一栏填写：“宜昌市某路33号”；修建或拆卸工程种类及理由一栏填写：“危房，而又小，无法居住，需要建筑扩大，修建二层”；地基业主填写：“同意用地和修建”，并加盖有宜昌市房地产管理局房管科公章、宜昌市劳动街居民委员会公章。可证明该处房屋二层于六十年代就已事实存在。会议议定，某路85号房屋二层，按有证房屋补偿，面积为57.37㎡，结构为砖木，产权属性为住宅。

　　同时，因被申请人于2019年9月3日作出上述会议备忘录且对申请人房屋未登记部分认定错误，导致西陵区住保中心于2019年8月10日与申请人签订的《房屋征收补偿协议》所依据的基础事实（即第一组评估报告）发生重大变化。在签订该补偿协议之后，西陵区住保中心以决定形式直接指定评估公司对已被拆除案涉房屋重新评估并出具第二组评估报告。被申请人单方变更案涉补偿协议所依据的第一组评估报告，导致事实和法律发生变化。因此，案涉补偿协议所依据的第一组评估报告已发生改变，且与客观事实不符。申请人于2023年12月22日在办理审核申报退税程序中得知：在签订案涉补偿协议37天之后，被申请人对申请人某路85号房屋未登记部分作出认定。被申请人自行改变原行政行为“即被申请人对申请人某路85号房屋未登记部分作出认定，导致西陵区住保中心根据备忘录以决定形式单方变更案涉补偿协议”，属于重新开启新的行政程序。

　　案涉房屋一、二楼建成于六十年代，相关建（构）筑物已经存在，前后左右邻居并无人提出异议，当时亦未有城市规划方面的法律、法规对此类建设行为作出规定，故可认定案涉房屋一、二楼，院坝和空地属于历史遗留的建（构）筑物，应按有证房屋补偿；案涉房屋三楼79.43㎡建成于八十年代，也应按有证房屋补偿；根据第一组和第二组评估报告，案涉房屋已经过丈量，评估公司提供了案涉房屋的丈量材料；而案涉房屋于2017年4月被被申请人违法强拆后，房屋实体已被消灭，被申请人于2019年作出的会议议定“某路85号房屋二层，按有证房屋补偿，面积为57.37㎡，结构为砖木，产权属性为住宅”，系依据原产权人毛某某所登记的信息“原产权人毛某某，产权证号00320，产权来源自建，建成年限六十年代，建筑面积57.37㎡”，明显与其保存的丈量资料不相符、与事实不相符。故该会议议定未能准确体现张某某房屋未登记部分的认定“1楼院坝19.61㎡、1楼空地28.45㎡；2楼79.43㎡；3楼79.43㎡”，属于认定事实不清，且公安机关留存的原始监控视频记录了2016年5月至7月间，案涉1楼院坝19.6㎡，所搭建的房屋（共三层楼合计58.83㎡）和案涉1楼空地28.45㎡（实际为搭建的房屋）被违法强制拆除，因此，被申请人不能因房屋实体已被消灭，就不予认定和不予补偿。

　　被申请人于2019年9月3日作出的会议备忘录未予以张贴、公告，也未告知申请人申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限，被申请人和西陵区住保中心也未将该会议备忘录送达申请人，剥夺了申请人对该会议备忘录议定事项不服提出异议的权利；西陵区住保中心履行会议备忘录职责，以决定形式单方变更案涉补偿协议所依据的第一组评估报告并约束张某某要承担“返还不当得利”义务，但其却未履行告知及送达第二组评估报告义务，致使申请人“获得告知、陈述申辩、申请复核、鉴定”等权利丧失，进而使得案涉补偿协议丧失合法公平的基础，属于严重违反法定程序。

　　申请人请求一并审查规范性文件—《环城南路片区一期（某路46号）棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》。该方案第八条补偿办法之第一项非住宅用房按照房地产评估机构出具的评估报告计算补偿金额实行货币化补偿；该项之规定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条之规定，剥夺了申请人选择产权调换的权利。

　　被申请人称：

　　一、申请人本次提出的行政复议申请，超过了法律规定的提起行政复议的期限，应驳回其复议申请。

　　案涉备忘录的作出时间是2019年9月3日，申请人对该备忘录不服于2024年9月22日提起行政复议，超过了《行政复议法》第二十一条规定的最长不得超过五年的期限，不应受理其行政复议申请，已经受理的，应驳回其复议申请。

　　二、案涉《关于西陵区环南棚改项目房屋征收相关问题的备忘录》系行政机关的内部文件，不是具体行政行为，不具有可诉性。

　　被申请人作出的《关于西陵区环南棚改项目房屋征收相关问题的备忘录》属于行政机关在处理环南棚改项目房屋征收问题时形成的内部文件，不具有对外的法律效力，因而也不需要对外公示。该备忘录不是具体行政行为，不具有可诉性。

　　三、案涉备忘录系过程性、辅助性行为，不属于行政复议受案范围。

　　备忘录并没有对申请人的权利义务产生确定性的影响。该过程性行为本身所产生的法律效果能够依附并被最终行为（第HB261号《房屋征收补偿协议》）所吸收，不再独立地对被征收人的合法权益产生实际影响，因此只需对最终行政行为（第HB261号房屋征收补偿协议）进行审查就能保护申请人的合法权益。

　　案涉房屋二楼未办理产权登记，但对房屋二楼的征收补偿内容已经包含在第HB261号《房屋征收补偿协议》中。备忘录中关于二楼合法面积、性质等对被征收人合法权益的影响就被吸收入所订立的补偿协议中，而案涉第HB261号《房屋征收补偿协议》已被法院生效判决认定合法有效。法院通过对第HB261号《房屋征收补偿协议》的审理和裁判，便可一次性彻底解决补偿争议，减轻当事人讼累，避免程序空转，实现诉讼经济和纠纷解决的实效。正是由于缺乏权利保护的必要性，在申请人已就第HB261号《房屋征收补偿协议》提起诉讼并判决的情况下，复议机关对申请人就备忘录提起的复议请求应不予受理。

　　四、申请人对《关于西陵区环南棚改项目房屋征收相关问题的备忘录》的内容不服，其实质是对案涉某路85号房屋的征收补偿不服，申请人认为备忘录中遗漏了对案涉房屋部分面积的征收补偿，但申请人的该请求已为人民法院的生效判决所羁束，应当依法驳回其复议请求。

　　案涉某路85号房屋，房屋原为一层，建筑面积59.82㎡，后于1967年10月17日，经原产权人毛某某申请并经有关部门同意加盖至二层，二层面积57.37㎡。该房屋仅一层有合法的产权证。2019年9月3日，被申请人以备忘录的形式明确因该处房屋二层于六十年代就已事实存在，会议议定，某路85号房屋二层，按有证房屋补偿，面积为57.37㎡，结构为砖木，产权性质为住宅。该房屋由征收部门委托评估公司出具了房屋评估报告。2019年8月10日，申请人与西陵区住保中心签订了第HB261号《房屋征收补偿协议》、第HC800号《房屋征收补偿补充协议》。同日，申请人在交房清单上签名并写明“本人同意交房”，并于8月12日进行了安置房选房确认。2019年8月16日，西陵区住保中心向申请人支付了案涉房屋补偿款390088.73元。

　　申请人自愿签订了上述房屋征收补偿协议，且征收部门已依法对其补偿安置完毕。申请人自2019年起至2024年之间，围绕房屋征收补偿相关问题数次提起确认行政行为无效之诉、不履行法定职责之诉、行政赔偿之诉等行政诉讼，最终目的即将案涉某路85号房屋一楼、二楼各19.61㎡及三楼79.43㎡的房屋纳入征收补偿范围予以补偿。但是，申请人提起的数次行政诉讼的诉讼请求均被驳回。其中，宜昌市西陵区人民法院于2020年8月21日作出的（2019）鄂0502行初76号《行政判决书》、宜昌市中级人民法院于2020年11月9日作出的（2020）鄂05行终146号判决，均认定第HB261号《房屋征收补偿协议》、第HC800号《房屋征收补偿协议》合法有效；宜昌市西陵区人民法院于2023年5月22日作出的（2023）鄂0502行初33号《行政裁定书》，驳回了申请人要求确认西陵区住保中心对“案涉居住用房补偿与评估保证不一致、对案涉房屋一楼、二楼各19.61平方米和三楼79.43平方米房屋未予补偿、对商业部分补偿与左右邻居商业用房补偿存在巨大悬殊”的诉讼请求，并再次确认了第HB261号《房屋征收补偿协议》、第HC800号《房屋征收补偿协议》合法有效的事实。

　　综上，本案中申请人对《关于西陵区环南棚改项目房屋征收相关问题的备忘录》的内容不服，其实质仍然是对案涉某路85号房屋的征收补偿不服，结合前述法院生效判决的结果，申请人的该请求已为人民法院的生效判决所羁束，应当依法驳回其复议请求。

　　综上所述，“备忘录”为行政机关内部文件，不具有可诉性，且申请人实质上的复议请求已为人民法院的生效判决所羁束，应当依法驳回其复议请求。

　　经审理查明：

　　一、因实施宜昌市环城南路片区一期棚户区改造项目建设，被申请人于2014年9月10日作出《房屋征收决定书》（西房征决字〔2024〕1号），决定征收某路46号（某路、某街、某公园、某小区合围）地块的房屋。申请人的案涉房屋在征收范围内。

　　二、2019年8月10日，申请人就案涉房屋与西陵区住保中心签订第HB261号《房屋征收补偿协议》。同日，张某某与某公司另行签订《房屋征收补偿补充协议》，约定：“张某某被征收房屋位于某路 55号，原签订的第HB261号《房屋征收补偿协议》中已予以全额补偿；某公司对张某某被征收房屋全部的遗留问题，经双方自愿协商一致，由某公司一次性补偿76200元给张某某，作为全部遗留问题的处理方式，该款付讫后，即视为全部遗留问题处理完毕。”

　　三、2019年9月3日，被申请人作出《关于西陵区环南棚改项目房屋征收相关问题的备忘录》，该备忘录中“某路85号张某某房屋未登记部分认定问题”部分，载明“会议议定，某路85号房屋两层，按有证房屋补偿，面积57.37㎡,结构为砖木，产权属性为住宅”。

　　四、2021年至2022年，申请人向西陵区法院提起行政诉讼，请求确认《房屋征收补偿协议》《房屋征收补偿补充协议》无效，法院裁定驳回起诉。此后申请人提起上诉、再审，法院均裁定驳回。申请人仍不服，向市检察院申请监督，检察院决定不支持申请人的监督申请。

　　五、2023年，申请人认为《房屋征收补偿协议》存在重大且明显违法情形，请求确认该协议无效。法院裁定驳回起诉。此后申请人提起上诉，法院裁定驳回上诉。

　　六、2024年9月23日，申请人不服被申请人作出的《关于西陵区环南棚改项目房屋征收相关问题的备忘录》中“某路85号张某某房屋未登记部分认定问题”申请行政复议。

　　以上事实，有以下证据证明：

　　一、《房屋征收决定书》（西房征决字〔2024〕1号）、《环城南路片区一期（某路46号）棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》《房屋征收决定公告》。

　　二、申请人身份证复印件、《关于西陵区环南棚改项目房屋征收相关问题的备忘录》。

　　三、第HB261号《房屋征收补偿协议》、第HC800号《房屋征收补偿补充协议》、交房清单、付款通知书、选房确认单、湖北农村信用社通用凭证。

　　三、第0206622号房产权属证书、毛某某房屋所有权证、土地使用权费用收据及房屋调查测丈表、2014年9月11日《房屋征收分户评估报告单》（编号：D（2014）0207-246号）（住宅）、2019年3月18日《房屋征收分户评估报告单》（编号：D（2014）0207-246号）（住改非）、2015年10月15日《装修、附属物评估报告单》、2019年9月17日《房屋征收分户评估报告单》（编号：D（2014）0207-246号）、2019年8月9日《装修、附属物评估报告单》及房屋恢复评估报告、《关于西陵区环南棚改项目房屋征收相关问题的备忘录》、庭审笔录截图、房屋照片、政府信息公开答复书及补偿明细表。

　　四、（2019）鄂0502行初76号《行政判决书》、（2020）鄂05行终146号《行政判决书》、（2021）鄂行申322号《行政裁定书》、鄂宜检行监（2021）42050000021号《不支持监督申请决定书》、（2020）鄂05行赔初6号《行政赔偿判决书》、（2021）鄂行赔终20号《行政赔偿判决书》、（2021）鄂0502行初92号《行政裁定书》、（2021）鄂05行终264号《行政裁定书》、（2021）鄂行申1067号《行政裁定书》、鄂宜检行监（2022）9号《不支持监督申请决定书》、（2022）鄂0502行初42号《行政裁定书》、（2022）鄂05行终427号《行政裁定书》、（2023）鄂行申179号行政诉讼《行政裁定书》、（2023）鄂0502行初33号《行政裁定书》、（2023）鄂05行终120号《行政裁定书》。

　　本复议机关认为：

　　《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定：“因不动产提出的行政复议申请自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政复议申请自行政行为作出之日起超过五年的，行政复议机关不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条的规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”因行政行为直接导致不动产物权的设立、变更、转让和消灭等而提起的诉讼才属于“因不动产提起的行政诉讼”，才适用二十年的最长诉讼保护期限。本案中，被申请人于2019年9月3日作出《关于西陵区环南棚改项目房屋征收相关问题的备忘录》，但申请人直至2024年9月23日才提起行政复议，已经超过法定5年的最长复议期限。

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第十项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，就案涉被征收房屋，申请人与征收方签订了《房屋征收补偿协议》及《房屋征收补偿补充协议》，上述协议已经法院裁判发生法律效力。在申请人案涉房屋补偿利益已经确定的情况下，被申请人作出的《关于西陵区环南棚改项目房屋征收相关问题的备忘录》关于该房屋未登记部分的认定，已不再对其权利义务产生实际影响。

　　综上，申请人提交的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条关于行政复议受理条件的规定。此外，关于申请人一并提请对《环城南路片区一期（某路46号）棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》进行合法性审查。因该方案仅适用本次征收范围内的被征收人，适用对象特定，不具有反复适用性，不属于规范性文件，且该方案也并非被申请人作出案涉备忘录的依据，不属于提起行政复议中可以一并请求审查的对象。

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条之规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。

　　申请人如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。

2024年11月13日