宜复决字〔2024〕57号

行政复议决定书

宜复决字〔2024〕57号

　　申请人：胡某某

　　被申请人：枝江市人民政府

　　申请人认为被申请人收到农村土地承包经营权证错误登记更正申请后未履行职责，向本机关申请行政复议。本机关于2024年5月6日依法受理，因情况复杂延期30日，案件办理中听取了各方当事人意见，现已审理终结。

　　申请人请求：

　　确认被申请人行政不作为违法，责令被申请人对《农村土地承包经营权证》（鄂〔2016〕枝江市农村土地承包经营权第XX号）予以更正。即登记的承包方家庭成员情况中“胡某某、陶某某、胡某1、胡某2”，按照原《农村土地承包经营权证》（枝政农地承包权〔2005〕第7号）承包方土地承包经营权共有人情况，变更登记为“胡某某、陶某某、胡某1、冯某某、夏某某、胡某3”。

　　申请人称：

　　申请人系枝江市某镇某村村集体经营组织成员，在本村以家庭承包形式拥有承包地。胡某2并非本村集体经济组织成员，在1998年分地时未发包给她，2005年10月1日确权登记时也未有她的承包地，但《农村土地承包经营权证》（鄂〔2016〕枝江市农村土地承包经营权第XX号）中却将胡某2登记在承包方家庭成员情况中。

　　申请人认为，土地管理法及农村土地承包法、《湖北省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》、《枝江市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》等文件规定，土地承包30年不变。根据《枝江市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》规定：“本次确权是在2005年二轮延包的基础上，解决承包地四至不清、面积不准等问题，是对现有承包关系进一步完善......在确权工作中，要做到三不变、四相符，即坚持原有承包关系不变、承包地块不变、承包合同不变；坚持承包面积、承包合同、承包经营权证和承包者相符”之规定，被申请人在2016年10月25日颁发《农村土地承包经营权证》（鄂〔2016〕枝江市农村土地承包经营权第XX号）时，存在与前述相关文件矛盾之处，即错误的去掉了“冯某某、夏某某、胡某3”，并无中生有的增加了“胡某2”，该行为无法律及事实依据，应与更正。

　　故申请人于2024年1月25日向被申请人邮寄提交了《更正农村土地承包经营权证错误登记行为申请书》，但被申请人一直未予处理。申请人认为被申请人构成行政不作为，请求行政复议机关支持申请人的行政复议请求。

　　被申请人称：

　　一、被申请人不承担更正土地承包经营权证的具体职责

　　《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。《自然资源部、农业农村部关于做好不动产统一登记与土地承包合同管理工作有序衔接的通知》（自然资发〔2022〕157号）第一条规定，自然资源部门负责农村土地承包经营权登记颁证工作；农业农村部门负责农村土地（含耕地、水域、滩涂）承包经营及承包合同管理工作。依据《中共枝江市委机构编制委员会关于市农村土地承包经营权登记职能划转的通知》（枝编发〔2021〕21号）的规定，枝江市自然资源和规划局全面履行包括农村土地承包经营权在内的不动产登记职责，负责农村土地承包经营权证发放、变更、撤销等登记工作；枝江市农业农村局负责指导农村土地承包经营及有关合同管理、流转规范，调处合同纠纷，协同调处权属纠纷等工作。本案申请人申请更正农村土地承包经营权证属于不动产登记事项，是枝江市自然资源部门的法定职责，而不是被申请人的职责。

　　二、被申请人积极协调处理申请人的争议事项，不构成行政不作为

　　（一）被申请人及时签批处理申请人争议的事项

　　虽更正农村土地承包经营权证不属于被申请人的职责，但为化解矛盾，被申请人相关负责人对该案实际争议及时作了签批处理。2024年2月4日，被申请人分管负责人及相关股室分别签批意见，并安排某镇、枝江市农业农村局、枝江市自然资源和规划局协调处理。

　　（二）相关责任部门一直在调查处理申请人土地承包经营权纠纷

　　枝江市农业农村局、枝江市自然资源规划局和某镇政府均依照职权，对案涉纠纷调查处理。2024年4月12日，某镇政府调查后对申请人作出《处理意见书》并送达。2024年5月9日，枝江市农业农村局工作人员走访申请人并沟通解释相关政策。对其涉及的农村土地承包经营权纠纷，申请人一直通过上访、诉讼等形式寻求解决。由于案涉土地承包经营权争议比较复杂，被申请人及相关部门一直在协调处理，主客观均不存在不履行或拖延履行的情况。

　　（三）申请人请求更正农村土地承包经营权证客观上不具备履行条件

　　一是案涉农村土地承包经营权存在争议未解决。2023年8月，申请人的妹妹胡某2，向枝江市农村土地承包经营纠纷仲裁委员会申请，对案涉土地承包经营纠纷进行仲裁。2023年11月27日，经仲裁裁决，胡某2对案涉土地承包经营权证中的4.3亩土地享有承包经营权。申请人不服提起民事诉讼，2024年3月20 日，枝江市人民法院判决，判决内容与仲裁裁决一致。目前，申请人已就该案上诉至宜昌市中级人民法院，二审还未审结，故原仲裁裁决和一审判决均未生效，申请人土地承包经营权存在争议。在原承包关系还合法存在的情况下，申请人请求变更经营权证不具备履行条件。案涉经营权证是否可以变更，要待案涉经营权争议解决后根据具体情况判断，故被申请人不构成行政不作为。

　　二是申请人的请求不具有可履行性。申请人申请将《农村土地承包经营权证》（鄂〔2016〕枝江市农村土地承包经营权第XX号）中登记的承包方家庭成员“胡某某、陶某某、胡某1、胡某2”，变更登记为《农村土地承包经营权证》（枝政农地承包权〔2005〕第7号）中承包经营权共有人“胡某某、陶某某、胡某1、冯某某、夏某某、胡某3”，但2005年承包经营权证中的共有人陶某某、冯某某已经去世，夏某某为非农户口，胡某2已经仲裁裁决享有该处部分土地承包经营权，不具有可履行性。

　　三、申请人的复议事项不属于行政复议的受案范围，应予以驳回

　　依据民法典第三百三十三条的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。土地承包经营权证的颁发是依据土地承包合同对土地承包经营权的一种法律确认，不创设新的权利义务。故承包经营权纠纷属基于承包合同发生的民事纠纷，不属于行政复议的受案范围。

　　综上，被申请人认为，行政不作为是指行政机关负有作为义务，能够履行，但在法定或合理期限内不履行或拖延履行的违法行政行为。而本案中，被申请人既不是义务履行主体，申请人的请求目前也不具有履行的条件，被申请人不存在不作为。同时，被申请人收到申请后积极要求相关职能部门和下级政府调查情况、协调解决，因此，请求行政复议机关依法驳回申请人的复议申请。

　　经审理查明：

　　一、2005年10月1日，被申请人向申请人家庭户颁发《农村土地承包经营权证》（枝政农地承包权〔2005〕第7号）。确定的土地承包经营权共有人为申请人及其祖母冯某某、父亲陶某某、母亲胡某1、妻子夏某某、长子胡某3共6人，承包地总面积为6.58亩，承包期限为2005年1月1日至2028年12月31日。

　　二、申请人妹妹胡某2（1979年出生）原为枝江市某镇某村村民，与陶某某、胡某1、申请人等家庭成员为一个家庭户。2000年，胡某2因婚姻将户口迁入松滋市陈店镇马峪河村，未在马峪河村取得土地承包经营权。2007年，胡某2离异后户口迁回原籍。

　　三、2016年，枝江市开展农村土地承包经营权确权登记颁证，组织对辖区内农村土地承包经营权在2005年二轮延包的基础上开展调查、确权登记。申请人作为家庭户代表签订了《农村土地（耕地）承包合同》，被申请人向申请人家庭户颁发《农村土地承包经营权证》（鄂〔2016〕枝江市农村土地承包经营权第XX号），载明的共有人为胡某某、陶某某、胡某1、胡某24人，承包总面积为12.91亩，期限为2005年1月至2028年12月。2020年，共有人之一陶某某去世。

　　四、因与申请人存在土地承包经营权纠纷，胡某2于2023年10月17日向枝江市农村土地承包经营纠纷仲裁委员会申请仲裁。2023年11月27日，该仲裁委员会裁决胡某2按照人均份额享有某镇某村12.91亩18块土地的农村土地承包经营权中的4.3亩，申请人不服提起民事诉讼。

　　五、2024年1月26日，申请人向被申请人邮寄了《更正农村土地承包经营权证错误登记行为申请书》，要求将《农村土地承包经营权证》（鄂〔2016〕枝江市农村土地承包经营权第XX号）的共有人变更登记。

　　六、2024年2月4日，被申请人将申请书转自然资源和规划等部门协调处理。

　　七、2024年4月26日，申请人认为被申请人未履行职责属于行政不作为，向本机关提出行政复议申请。

　　另查明，中共枝江市委机构编制委员会出台文件《关于市农村土地承包经营权登记职能划转的通知》（枝编发〔2021〕21号），其中规定：“由市自然资源和规划局全面履行包括农村土地承包经营权在内的不动产登记职责。负责农村土地承包经营权证发放、变更、撤销等登记工作。”

　　以上事实，有以下证据证明：

　　一、申请人提供的证据：《更正农村土地承包经营权证错误登记行为申请书》（2024年1月26日）及邮寄凭证、《更正农村土地承包经营权证错误登记行为申请书》（2024年4月26日）、《农村土地承包经营权证》（鄂〔2016〕枝江市农村土地承包经营权第XX号）复印件、《农村土地承包经营权证》（枝政农地承包权〔2005〕第7号）。

　　二、被申请人提供的证据：枝江市人民政府办公室文件处理单及更正农村土地承包经营权证申请资料、某镇人民政府《处理意见书》复印件及送达凭证、工作照片、枝江市农村土地承包经营纠纷仲裁委员会裁决书（〔2023〕枝农仲裁字第*号）、枝江市人民法院民事判决书（〔2023〕鄂0583民初*号）、农村土地（耕地）承包合同复印件。

　　三、相关文件依据：《自然资源部、农业农村部关于做好不动产统一登记与土地承包合同管理工作有序衔接的通知》（自然资发〔2022〕157号）、《省自然资源厅 省农业农村厅关于进一步做好不动产统一登记与土地承包合同管理工作有序衔接的通知》（鄂自然资函〔2022〕832号）、《中共枝江市委机构编制委员会关于市农村土地承包经营权登记职能划转的通知》（枝编发〔2021〕21号）。

　　本复议机关认为：

　　《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”同时，农业农村部规章《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”第十一条规定：“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正”。另，《行政复议法实施条例》第十六条第一款对认为行政机关未履行法定职责的行政复议期限进行了规定。

　　本案中，申请人家庭户土地承包权经营证（2005年、2016年两次）由被申请人颁发，故申请人向被申请人提交《更正农村土地承包经营权证错误登记行为申请书》。根据该市农村土地承包经营权证发放、变更、撤销等职责划转情况，被申请人将申请人提交的变更登记申请转自然资源和规划局等部门办理。但转办后，被申请人未告知申请人转办情况，申请人及办理部门也未对申请人提交的《更正农村土地承包经营权证错误登记行为申请书》作出处理回复。据此，本机关认为被申请人未全面、充分地履行法定职责。

　　鉴于被申请人已不再承担办理农村土地承包经营权证登记、变更、撤销等职责，本案审理中被申请人已提交了签批转办的证据和说明，申请人在本机关听取意见中已知晓职责划转和转办情况，在此情况下，再行责令被申请人履行告知义务已没有意义。

　　综上，依据《中华人民共和国行政复议法》第六十五条第二款第三项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者责令履行的，行政复议机关确认该行政行为违法：（三）被申请人不履行或者拖延履行法定职责，责令履行没有意义”之规定，本机关决定：确认被申请人在办理申请人提交的土地承包经营权证变更登记申请中未全面、充分履行职责的行为违法。

　　申请人如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。

2024年7月18日