宜复决字〔2024〕22号

行政复议决定书

宜复决字〔2024〕22号

　　申请人：宜昌某生物科技有限公司

　　被申请人：宜昌市生态环境局

　　申请人不服被申请人2023年12月11日作出的《行政处罚决定书》（宜市环罚〔2023〕49号），向本机关申请行政复议。本机关于2024年2月4日依法受理，在案件审理中听取了各方当事人意见，现已审理终结。

　　申请人请求：

　　撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》（宜市环罚〔2023〕49号）。

　　申请人称：

　　一、本案应适用《中华人民共和国大气污染防治法》而非《排污许可管理条例》。

　　（一）申请人案涉项目主要为大气污染物排放，项目废水为生活废水和少量蒸发器处理后不外排的工业废水，水部分无需排污许可，不存在违法排放问题。

　　根据被申请人2018年5月16日审批同意的《申请单》、2018年6月20日作出的《市环保局关于宜昌某生物科技有限公司年产300万吨食品、饲料添加剂叶酸项目环境影响报告书的批复》，申请人申报的叶酸项目废水主要为生活废水，少量为生产废水。这些废水并不直接或间接向水体排放，其中生活废水经5m³化粪池处理后排入猇亭区污水处理厂，生产废水经5t/h蒸发器处理后，全部综合利用不外排。

　　水污染防治法第二十一条规定:“直接或间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证”。申请人排放的生活污水和生产废水并不“直接或间接向水体排放”，依法不需要办理废水、污水排污许可。同时被申请人也未提供合法依据证明申请人属于“其他按照规定应当取得排污许可证方可排放废水、污水的企业事业单位”，因此，申请人案涉行为不适用上述法律的规定。申请人认为，从有利于行政相对人的原则出发，被申请人应仅对申请人排放废气的行为进行查处，适用处罚起点较低的大气污染防治法，而非《排污许可管理条例》。

　　（二）从法律位阶而言，应适用位阶较高的《大气污染防治法》，而非《排污许可管理条例》

　　大气污染防治法是2018年10月26日起发布实施的法律，第九十九条对于“未依法取得排污许可证排放大气污染物”的行为，罚款幅度为“十万以上一百万元以下”。《排污许可管理条例》是2021年1月24日国务院发布实施的行政法规，第三十三条对于“未取得排污许可证排放污染物”的行为，罚款幅度为“20万元以上100万元以下”。申请人认为，根据立法法的规定，法律的效力高于行政法规，因此本案应适用《大气污染防治法》而非《排污许可管理条例》。

　　二、申请人未取得《排污许可证》排放大气污染物，属于“初次违法且生态环境危害后果轻微并及时改正”的情形，依法可以不予行政处罚。

　　被申请人向申请人下发《行政处罚事先告知书》后，申请人提出了书面申辩意见。申辩内容包括三个方面：1.2018年6月，申请人取得被申请人关于年产300吨食品、饲料添加剂叶酸项目环境影响报告的批复。2019年1月30日申请人试生产期间发生干燥设备爆燃事故，设备全部损毁，全面安全整改直至2020年8月合规。之后重新购买生产设备，因事故损失和疫情影响，直到2022年底各项设备才安装完成。后又因厂区拟被征收拆迁，一直未生产，直至2023年9月征收未果，申请人才于9月10日通知工人到岗对设备进行维护保养和试生产。在试生产的过程中，市生态环境保护局猇亭区分局对申请人开展执法检查，同步委托第三方检测机构对废水、废气排放情况进行监测。被申请人认定申请人“正在生产，有污染物产生，但无法出示排污许可证”。申请人申辨属于试生产过程中的初次违法行为。2.检测结果显示各项指标均在国家允许排放标准以内，结果未超标，未造成环境污染后果。3.为了改正无证排放行为，2023年10月7日申请人委托湖北某环保科技有限公司代理办理排污许可证和环境评价验收，签订《技术服务合同》并支付了服务费9万元，现代理工作正在进行，申请人及时采取了改正措施。申请人认为，其虽有无证排放大气污染物的行为，但属于“初次违法且生态环境危害后果轻微并及时改正”的情形，依据《生态环境行政处罚办法》第四十二条的规定，可以不予行政处罚。

　　对于申请人的申辩意见，被申请人并未针对性回应。对于申请人“初次生产”的事实，有市生态环境局猇亭区分局每年例行检查的记录为证，从2019年到2023年9月前的每一次例行检查，申请人都是未生产状态。此次申请行政复议前，申请人向被申请人书面要求提供每年例行检查记录，但遭到被申请人拒绝。申请人认为，其符合可以不予行政处罚的情形，被申请人罚款20万元，与事实不符，处罚不当。

　　三、优化法治环境，促进民营经济发展壮大是国家一贯秉持的原则，行政处罚决定应充分考虑保护民营经济实体的生存发展和合法权益。

　　申请人自2018年成立以来，可谓生不逢时，一系列的意外事故、不可抗力、政策变动导致一直未能正常生产经营。加之市场经济整体下行，申请人目前确实举步维艰，挣扎在存亡线上。如再对申请人罚款20万元，最终只能让申请人面临破产局面。申请人认为，行政机关在依法履行行政管理职能过程中，不能生硬办案，要温度执法，兼顾案件法律效果、社会效果、政治效果的有机统一，保障民营经济发展。

　　被申请人称：

　　一、被申请人具有案件管辖权

　　依据行政处罚法第四条、《生态环境行政处罚办法》第十三条等规定，生态环境行政处罚由违法行为发生地的具有行政处罚权的生态环境主管部门管辖。

　　《排污许可管理条例》第二条规定：依照法律规定实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者，应当依照本条例规定申请取得排污许可证；未取得排污许可证的，不得排放污染物。

　　故被申请人对于申请人在猇亭区未取得排污许可证排放污染物的违法行为具有管辖权。

　　二、被申请人办理案件符合法定程序

　　2023年9月20日，被申请人依法对申请人开展执法检查，并依据行政处罚法第五十四条及《生态环境行政处罚办法》第十八条、第十九条之规定，报批立案。依据行政处罚法第四十二条、第五十五条，《生态环境行政处罚办法》第二十一条、第二十三条之规定，指定执法人员负责本案。

　　执法人员依据《生态环境行政处罚办法》第二十四条、第二十五条、第二十六条之规定，对申请人进行调查取证。依据《生态环境行政处罚办法》第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十条之规定，于2023年9月20日、9月22日开展现场勘察、调查询问、资料提取和证据固定。

　　2023年10月7日，被申请人依据行政处罚法第四十四条及《生态环境行政处罚办法》第四十四条、第四十五条、第四十六条之规定，依法制作并送达《责令改正违法行为决定书》，责令申请人立即改正违法行为。2023年10月12日，执法机构法制部门对该案进行法制审核。2023年11月3日，被申请人依法下达《行政处罚事先（听证）告知书》，告知申请人环境违法行为的事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知申请人有权依法提出陈述申辩和申请听证。

　　2023年11月3日，申请人提出陈述申辩意见。2023年11月23日，被申请人对申请人陈述申辩内容进行现场复核。

　　2023年12月13日，被申请人依据《生态环境行政处罚办法》第五十五条、第五十六条、第五十七条、第五十八条、第五十九条之规定，依法制作并向申请人送达行政处罚决定书（宜市环罚〔2023〕49号）。

　　案件办理过程中，被申请人依法履职，程序合法。

　　三、申请人不满足免于行政处罚的条件

　　行政处罚法第三十三条规定：违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

　　“未取得排污许可证排放污染物”的违法案由未纳入《湖北省生态环境轻微违法不予处罚事项清单（2021年版）》范畴，且申请人存在其他违法行为。申请人明知故犯且后期未及时取得排污许可证，不符合轻微不予处罚的情形。

　　四、申请人不满足减轻行政处罚的条件

　　行政处罚法第三十二条规定：当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；（三）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（五）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。”

　　根据现场检查以及调查取证情况可知，申请人未取得排污许可证排放污染物的违法行为事实清楚，不符合上述应当减轻行政处罚的情形，申请人不满足减轻行政处罚的条件。

　　五、被申请人综合考量，做出合法合理的处罚决定

　　《排污许可管理条例》第三十三条规定，排污单位有下列行为之一的，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：(一)未取得排污许可证排放污染物。

　　被申请人对申请人未取得排污许可证排放污染物违法的行为，应处二十万元以上一百万元以下的罚款。对照《湖北省生态环境行政处罚裁量基准适用规则》总表1、表6综合评定，对申请人罚款20万元，该处罚决定合法合理。

　　六、申请人复议申请中提出的事由不成立

　　（一）申请人认为案涉项目主要为大气污染物排放，项目废水为生活污水和少量蒸发器处理后不外排的工业废水，水部分无需取得排污许可，不存在违法排放问题。

　　排污单位是否需要取得排污许可证，是依据《固定污染源排污许可分类管理名录》的规定进行判定。本案涉案项目属于该名录中的第17项中的“食品及饲料添加剂制造”，所以，申请人年产300吨食品、饲料添加剂叶酸项目应当需要办理排污许可证，而不是如申请人陈述的，将涉案项目割裂，某一部分无需取得排污许可。且申请人应当依据该名录第四条“新建排污单位应当在启动生产设施或者发生实际排污之前申请取得排污许可证或者填报排污登记表”的规定，在取得排污许可后才能排污。

　　2023年9月20日《现场检查（勘察）笔录》第3页记载：生产车间外的循环水储水罐有白色气体无组织排放，雨水沟处有管道排放循环水，最终汇入该公司污水收集池。2023年9月20日《调查询问笔录》第3页记载：我公司目前生产废水主要为叶酸生产线产生的少量废水，经专用管道直接排放至厂区内部的污水收集池，这段生产线也会产生部分废气的循环冷却水，经车间外雨水沟汇入厂区内部的污水收集池内。生产废气主要是氯化氢、VOCs，经车间内收集后通过二级水洗处理然后由15m排口高空排放。2023年9月20日调取的《市环保局关于宜昌某生物科技有限公司年产300吨食品、饲料添加剂叶酸项目环境影响报告书的批复》（宜市环审〔2018〕36号）中阐述申请人“生产废水经5t/h蒸发器处理后，全部综合利用不外排。生活污水经5m³化粪池处理后排入猇亭区污水处理厂”、“落实各项固体废物污染防治措施，应规范建设危险废物暂存库，定期委托有资质的单位安全处置”、“按照环保部《排污许可管理暂行规定》第十四条的规定，你单位须在投入生产或使用并实际排污行为之前申领《排污许可证》”。

　　根据以上《现场检查（勘察）笔录》、《调查询问笔录》和《市环保局关于宜昌某生物科技有限公司年产300吨食品、饲料添加剂叶酸项目环境影响报告书的批复》可知，申请人涉案项目工业废水不外排，有生活废水外排且有大气污染物排放、有固体废物产生，申请人无证排污违法事实清楚。

　　（二）申请人认为从法律位阶而言，应适用《大气污染防治法》，而不是《排污许可管理条例》。

　　依据《现场检查（勘察）笔录》、《调查询问笔录》及本案其他证据可知，案涉项目所涉及的污染物包括：废水、废气、固体废物，即本案不只是单一涉及大气污染，还涉及其它污染物。所以不能单一的以法律位阶为标准，适用只涉及大气污染的《大气污染防治法》，而应当适用涉及关于所有污染物的《排污许可管理条例》。

　　“适用罚款数额高的处罚”，符合行政处罚法第二十九条“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的规定。《排污许可管理条例》作为行政法规，对排污管理做出了更为详细、严格的规定，是对法律的进一步细化，在不与上位法相抵触的情况下，适用该条例的具体规定，更便于排污监管的落实。所以，对于申请人未取得排污许可证排放污染物的违法行为，应当适用《排污许可管理条例》。

　　（三）申请人认为其未取得排污许可排放污染物，属于初次违法且生态环境危害后果轻微并及时改正情形，依法可以不予行政处罚。

　　《生态环境行政处罚办法》第四十二条规定：初次违法且生态环境危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。申请人知晓涉案项目需要取得排污许可证，但在未取得排污许可的情况下仍排放了污染物，违反了法律法规强制性规定。虽已委托第三方公司代办排污许可证，但仍未及时整改到位，所以申请人不符合不予行政处罚的条件。

　　（四）申请人认为优化法治环境，促进民营经济发展壮大是国家一贯秉持的原则，行政处罚决定应充分考虑保护民营经济实体的生存发展和合法权益。

　　促进民营经济发展壮大，与“法律面前人人平等”、“法治是最好营商环境”是有机统一的。合法权益应当依法保护，违法行为应当依法处罚。

　　经审理查明：

　　一、申请人成立于2016年10月，从事生物技术开发加工等，在猇亭区投资建设年产300吨食品、饲料添加剂叶酸项目。2018年6月，被申请人对该项目作出环评批复，要求申请人全面落实废水、废气、固体废物等各项污染防治措施，要求在投入生产或使用并产生实际排污行为之前申领排污许可证，按规定开展环境保护配套设施竣工验收。

　　二、2023年9月20日，被申请人开展现场检查，发现申请人厂区叶酸项目正在生产，有排放污染物。经现场勘察、调查询问、查阅资料发现，该项目未办理排污许可证、配套建设环境保护设施未经环保验收。因申请人涉嫌“未取得排污许可证排放污染物”和“项目配套建设环境保护设施未经验收即投入生产”两项违法行为，被申请人予以立案。

　　三、2023年9月20日，被申请人委托湖北某环保科技有限公司对厂区内循环水、生产废水进行采样检测，该机构于9月27日出具检测报告。9月22日，被申请人委托湖北某安全技术有限公司，对废气排放开展检测，该机构于9月26日出具检测报告。两份检测报告显示申请人废水、废气在国家允许排放标准以内，被申请人于2023年10月9日将两份检测报告送达申请人。

　　四、2023年9月26日，被申请人的执法人员作出调查报告认定申请人生态环境违法行为成立。被申请人于10月7日作出《责令改正违法行为决定书》，责令申请人立即改正未取得排污许可证排放污染物的违法行为。同时于10月31日作出《责令改正违法行为决定书》，责令申请人在收到决定书之日起3个月内办理项目配套建设的环境保护设施验收手续，在未经验收前不得正式投入运营。

　　五、2023年10月31日，被申请人作出《行政处罚事先（听证）告知书》，告知认定申请人存在“未取得排污许可证排放污染物”违法行为的事实、依据、拟作出行政处罚的依据和种类，告知陈述申辩及听证的权利、途径和期限，并于11月3日送达申请人签收。

　　六、2023年11月3日，申请人提交了陈述申辩意见，未申请听证。其申辩意见包括本次生产属于试生产、首次违法、未造成环境危害后果、正积极整改，请求免于处罚。2023年11月23日，被申请人经现场复核认为未整改到位，对申请人的申辩意见未予采纳。

　　七、2023年12月11日，被申请人作出《行政处罚决定书》（宜市环罚〔2023〕49号），认定申请人存在“未取得排污许可证排放污染物”的生态环境违法行为，依据《排污许可管理条例》第三十三条第一项的规定，并参照《湖北省生态环境行政处罚裁量基准适用规则》表6的规定，决定对申请人予以罚款20万元。该行政处罚决定书于2023年12月13日送达申请人。对申请人配套建设环境保护设施未经验收项目即投入生产的违法行为，因在整改期内，被申请人在案涉行政处罚决定中未一并处理。

　　八、2024年1月31日，申请人不服被申请人作出的《行政处罚决定书》，向本机关申请行政复议。

　　以上事实，有下列证据证明：

　　一、申请人提供的：营业执照（副本）复印件、法定代表人身份证明书、授权委托书、律师证及年度考核备案、律所公函、行政处罚事先（听证）告知书、行政处罚决定书、检测报告（KINGS-J（HJ）-2023-826）、申辩书、申请单、宜市环审〔2018〕36号环评批复、政府信息公开答复复印件、技术服务合同书复印件。

　　二、被申请人提供的：法定代表人身份证明、授权委托书、律师证、律所公函、申请人营业执照复印件、立案审批表、执法人员行政执法证、现场检查（勘察）笔录三份、现场勘察平面图、现场照片六张、被询问人身份证复印件、调查询问笔录、增值税专用发票、市环保局关于宜昌某生物科技有限公司年产300吨食品饲料添加剂叶酸项目环境影响报告书的批复、环境影响报告书节选、合作协议复印件、危险化学品建设项目安全设施设计审查意见书、危险化学品建设项目安全条件审查意见书、环境检测任务通知单两份、检测机构资质认定证书及附表两套、检测报告（KINGS-J（HJ）-2023-826）及送达回证、检测报告（润宝〔检〕字23092004）及送达回证、调查报告、责令改正违法行为决定书两份及送达回证、行政处罚事先（听证）告知书及送达回证、湖北省社会保险参保证明（2020年6月至今）、收入证明、行政处罚陈述申辩书、技术服务合同复印件、关于宜昌某生物科技有限公司陈述申辩意见现场核查报告情况报告、行政处罚决定书及送达回证、行政处罚案件信息公开审查表、投诉举报处理情况材料。

　　本复议机关认为：

　　一、被申请人作为设区的市级生态环境主管部门，有权对本行政区域内发生的生态环境违法案件开展执法查处

　　《生态环境行政处罚办法》第十三条规定：生态环境行政处罚由违法行为发生地的具有行政处罚权的生态环境主管部门管辖。《宜昌市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》（宜办文〔2019〕22号）规定“市生态环境局承担统一行使全市生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责”。本案中，被申请人作为设区的市级生态环境主管部门，对案涉生态环境违法行为组织调查并作出行政处罚，主体适格。

　　二、被申请人作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分

　　《中华人民共和国环境保护法》第四十五条规定：“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物”。《排污许可管理条例》第二条中规定：“依照法律规定实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者(以下称排污单位)，应当依照本条例规定申请取得排污许可证；未取得排污许可证的，不得排放污染物......实行排污许可管理的排污单位范围、实施步骤和管理类别名录，由国务院生态环境主管部门拟订并报国务院批准后公布实施。”生态环境部规章《排污许可管理办法（试行）》第八条规定，环境保护主管部门对排污单位排放水污染物、大气污染物等各类污染物的排放行为实行综合许可管理，《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》均将“食品及饲料添加剂制造”纳入排污许可管理。

　　本案中，申请人所属年产300吨食品、饲料添加剂叶酸项目，属于食品及饲料添加剂制造行业，应纳入排污许可管理。且被申请人在环评批复中已作出明确要求，申请人应在该项目投入生产或使用并产生实际排污行为之前申领排污许可证。申请人明知开展生产会产生废气、废水、固体废物等污染物，在未办理排污许可的情况下，擅自生产且产生了污染物。被申请人现场检查发现上述违法行为后，组织开展现场勘察、调查询问、查阅资料台账，委托检测机构开展检测，认定申请人构成“未取得排污许可证排放污染物”的环境违法行为，作出案涉行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，符合法律法规规定。

　　三、被申请人作出的行政处罚决定适用依据正确，内容适当

　　《排污许可管理条例》第三十三条第一项规定：“违反本条例规定，排污单位有下列行为之一的，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未取得排污许可证排放污染物”。本案中，被申请人调查后认定申请人未按照法律法规和环评批复要求办理排污许可即进行生产，生产中已产生了污染物，故适用《排污许可管理条例》第二条第一款、第三十三条第一项之规定，同时参照《湖北省生态环境行政处罚裁量基准适用规则》总表1、表6的规定，对申请人“未取得排污许可证排放污染物”的违法行为作出罚款20万元的处罚决定，适用依据正确，内容适当。

　　另，关于申请人主张的事由：（一）申请人认为被申请人适用依据错误，本机关不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款规定“法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”，《排污许可管理条例》第三十三条第一项对无证排污作出行政处罚的具体规定，符合该规定。本案中，申请人属于实行排污综合许可的单位，存在无证排污行为，被申请人适用《排污许可管理条例》作出处罚并无不当。（二）申请人主张被申请人未对其免于处罚不合理，本机关亦不予支持。申请人的违法行为事项不属于《湖北省生态环境轻微违法不予处罚事项清单》（鄂环发〔2021〕27号）中列举的不予处罚事项范围；结合环评批复、投诉举报等证据材料，申请人明知应按照环评批复要求要申请排污许可才可排放污染物，却违反要求擅自生产而无证排污，存在主观过错；在收到责令整改决定书后，在合理期限内申请人仍未申请办理排污许可，且存在已被认定并责令整改的“配套环境保护设施未经验收即投入生产”违法行为。故被申请人对其作出处罚决定，并无不当。

　　四、被申请人作出的行政处罚决定程序合法

　　被申请人在作出行政处罚决定前，组织执法人员开展检查、调查取证，委托检测机构开展检测，保障了申请人依法享有的陈述、申辩、听证等权利，依法在法定期限内作出行政处罚决定并及时送达，符合《中华人民共和国行政处罚法》《生态环境行政处罚办法》等规定，程序合法。

　　综上所述，被申请人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，本复议机关决定：维持被申请人作出的《行政处罚决定书》（宜市环罚〔2023〕49号）。

　　申请人如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。

　　2024年4月1日