宜复决字〔2024〕7号

　　行政复议决定书

　　宜复决字〔2024〕7号

　　申请人：李某某

　　被申请人：宜都市人民政府

　　第三人：宜都市农业农村局

　　申请人认为被申请人不履行法定职责行为违法，向本机关申请行政复议。本机关于2023年11月10日依法受理，因案情复杂延期30日，经召开听证会，现已审理终结。

　　申请人请求：1.确认被申请人不履行法定职责的行为违法；2.责令被申请人限期就申请人《补偿申请书》中申请的内容履行法定职责。

　　申请人称：

　　申请人系湖北省宜都市某镇某村村民，在宜都市某农场拥有合法产权的果园及土地。因2022年“宜都市某原种场整体搬迁项目”被纳入征收范围，且实施了征收。根据民法典、土地管理法规定，因申请人对被征土地享有合法权益，政府应当给予申请人公平、合理的补偿，及时足额支付土地补偿费、安置补助费及地上附着物、青苗等费用，并安排被征地农民的社会保障费用。根据土地管理法相关规定，被申请人作为本行政区域内负责房屋征收与补偿工作的责任主体，理应按照法定程序给予申请人合法合理补偿。故申请人于2023年9月6日向被申请人提出《补偿申请书》，但至今被申请人依旧采取消极的态度应对。申请人认为，被申请人不履行法定职责的行为违法，且被申请人应当就申请人提出的《补偿申请书》中申请内容履行职责。

　　一、被申请人具有履行补偿的法定职责

　　被申请人作为本行政区域内负责土地征收与补偿工作的责任主体，理应按照法定征收程序向申请人履行法定职责，其不履行法定职责的行为违法。

　　二、被申请人对于法定职责消极履行、不予履行

　　因被申请人怠于履行补偿职责，申请人于2023年9月向被申请人邮寄了《补偿申请书》及证据材料，请求被申请人依法履行补偿安置职责。但根据第三人2023年9月13日作出的答复内容，申请人认为，被申请人忽视该土地系多年前农场为充抵工资将土地承包权出让给申请人父母，属申请人唯一生活来源的事实，且被申请人逃避其法定职责，授意第三人作出补偿回复意见，申请人认为该行为严重违反相关法律规定，侵害申请人的合法权益。

　　三、被申请人应当按照相关法律规定履行补偿职责

　　土地管理法第四十八条第一款规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”土地管理法实施条例第三十二条规定：“申请征收土地的县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。”申请人认为，被申请人应当与申请人签订公平、合理的补偿协议，依法积极履行其安置补偿职责。

　　被申请人称：

　　一、基本情况

　　（一）宜都市某原种场的基本情况

　　宜都市某原种场原名宜都市原种场，始建于上世纪五十年代初，属事业单位，2002年被转制为企业，2009年被划拨到宜都市国有资产管理局管理，同年被认定为国有困难企业，2020年登记为全民所有制国有企业，区域内土地属宜都市某原种场所有。经测绘现有土地实际面积625.1亩，场内私自搭建住房53栋，大量农田被无偿占用。

　　为解决农场的问题，被申请人对第三人关于某原种场改制搬迁的请示批复同意。2022年6月16日宜都市某原种场公开发出《关于回收土地使用权、经营权的告知书》，明确收回所有自建房屋下土地、菜园和农田的使用权和经营权，所涉及的房屋及附属设施、青苗、林木等参照宜都市农村集体土地征收标准执行。考虑到果园种植的季节性，所占农田回收的时间推迟到2023年5月31日，大棚宽限至2023年6月30日前拆除。2023年8月10日，宜都市某原种场在场内张贴《解散清算人员安置工作方案》，8月21日召开职工大会就改制问题答疑。

　　（二）申请人的基本情况

　　申请人不属于宜都市某原种场正式职工，系原种场退休职工江某某、白某某的大女儿，宜都市某原种场自1996年1月起为其缴纳职工养老、医疗和失业保险。

　　申请人无偿占用宜都市某原种场农用地共9.42亩。目前申请人占用土地上的青苗未签订补偿协议，也未被清除。

　　二、被申请人履行了答复职责

　　申请人于2023年9月6日提交《补偿申请书》，被申请人进行了调查核实，并安排第三人进行了书面答复。

　　三、本案行为定性

　　（一）申请人提供的征地补偿安置公告不真实，与案涉地块无关联性。

　　申请人复议申请提供的征地补偿安置方案公告，文件的第一面来自被申请人于2020年6月24号发布的涉及“国家柑橘公园草莓驿站”的公告（都征告字〔2020〕76号），第二面来自宜都市自然资源和规划局于2020年4月15日发布的涉及“湖北丰岛食品有限公司年产3万吨果蔬项目”的公告（〔2020〕64号）。被申请人未就案涉地块发布征地补偿安置公告，亦未征收该地块。

　　（二）本案系企业改制行为，非行政征收行为。

　　本案非行政征收行为，系国有企业改制过程中，为有效保障企业职工的权益，参照征收补偿的标准和程序进行安置的行为。经调查核实，案涉地块属宜都市某原种场所有，企业改制的方案进行了公示，就企业改制的工作召开了职工代表大会，收回土地使用权和经营权的公告系宜都市某原种场发出，与职工签订的协议系宜都市某原种场签订，补偿的资金系宜都市某原种场支付。此案应为民事纠纷，可通过民事诉讼主张权利。

　　第三人称：

　　一、宜都市某原种场基本情况

　　宜都市某原种场始建于上世纪五十年代初，属全民所有制事业单位，承担全市农作物良种繁育、品种试验、示范任务，为全市农业生产发挥了重要作用。五十年代初至八十年代初实行工资制。1984年改革，取消了工资制。2002年5月28日，按照市编委都编〔2002〕6号文件转制为企业。2009年该场被划拨到国有资产管理局管理，同年被认定为国有困难企业。根据《市人民政府关于某原种场专题办公会议纪要》（〔2011〕34号）文件，从2011年起职工社保资金（单位缴纳部分）靠市财政借款解决。

　　该场现聘有管理人员3名，其中1人为退休职工、2人为自然增长人口，该企业工作职能全部丧失，在职管理人员工资、日常支出等都无法保证。某原种场现常住户52户，户籍户48户，215人，退休人员110人，未退休人员1人，视同在职职工自然增长人员70人，未视同在职职工现已满十八周岁自然增长人员9人，其它自然增长人口25人。经“湖北某勘测设计咨询有限公司”测绘土地实测面积为625.1亩，现有办公用房4栋(面积约2000㎡)，自建住房53栋（面积约59.37亩，均未办理建房手续），农田面积565.73亩。

　　二、宜都市某原种场整体改制清算安置启动的背景

　　2022年6月，因自身经营职能丧失，场部环境与周边格格不入，建设资金无来源、缺口大，宜都市某原种场为了全面理顺内部人员劳动合同关系，合理开发利用农场农用地，保护耕地，妥善处理生产发展与环境保护关系，在充分体现保护职工合法利益、维护社会稳定情况下，同时考虑宜都市某原种场的历史成因、人员结构和资产现状，根据被申请人的批复进行改制清算安置。2022年6月16日，公开发出《宜都市某原种场关于回收土地使用权、经营权的告知书》，明确要收回全场所有房屋下土地、菜园和农田，所涉及的房屋及附属设施、青苗、林木等参照市人民政府发布的农村集体土地征收标准执行（都政办发〔2020〕11、16、18号），工作流程也参照农村集体土地征收执行。6月17日召开全体职工会议，邀请城改中心和相关部门参与，向所有职工介绍相关补偿政策。考虑种植的季节性，经请示同意，农田回收的时间推迟到2023年5月31日截止，并逐户送达《通知》。8月22日，第三人组织农场职工召开了改制清算安置动员大会，公示了相关政策文件，并征求相关意见。

　　三、申请人基本情况。

　　申请人不属于该场正式职工，系农场退休职工江某某、白某某的大女儿，自然增长人口，非农户口，其丈夫章某某因婚姻关系转入该场，非农户口。某原种场为申请人从1996年1月开始缴纳职工养老、医保和失业保险至今，为章某某从2010年7月至2011年9月、2012年8月至今缴纳职工养老、医保和失业保险，累计缴纳13年。经“湖北某勘测设计咨询有限公司”测绘，申请人目前占有该场农用地共9.42亩，农地来源6.87亩为2020年由申请人申请场部同意的闲置地。申请人未与该场签订流转手续，另2.55亩属于私下流转。某原种场农田收回工作启动以来，经第三人工作人员、该场工作人员、劳务公司人员多次上门做了交流沟通。

　　经审理查明：

　　一、宜都市某原种场始建于二十世纪五十年代初，1953年迁至现址宜都市某镇某村，原为事业单位，承担宜都市农作物育种繁育、品种实验、示范任务。2002年5月，转制为企业。2006年8月，注册登记为国有企业，更名为现场名。2009年9月，被认定为国有困难企业，享受国有困难企业的相关政策。该场职工（含自然增长人员）参加了职工社会保险，该场享有经营权的国有农用地约625亩。

　　二、二十世纪九十年代以来，该场由于业务职能丧失，职工工资及日常支出都无法保障，便将国有农用地分别交由职工自行经营。申请人系该场职工江某某之女，使用农场土地经营果园，为非农业户口。

　　三、为全面理顺职工及其子女劳动关系、社会管理等问题，该场拟统一对含国有农用地在内的资产进行统一清理收回。2022年6月16日，该场作出《关于收回土地使用权、经营权告知书》，告知包括申请人在内的所有场内人员：将对位于某原种场范围内所有自建房屋下土地、菜园、农田的使用权和经营权全部回收，房屋及附属物设施、青苗、林木等将按规定给予补偿，补偿标准参照《宜都市集体土地征收安置补偿办法》。因进展缓慢，该场又于2023年5月31日作出《通知》，告知：经场委会研究决定，场内农田、堰塘于2023年5月31日前全部收回，逾期继续农田投入及农事操作造成损失的，场里不承担责任。

　　四、为帮扶宜都市某原种场完成改制清算工作，妥善处理场内人员安置问题，第三人指导该场按程序编制清算安置改制方案，拟完成改制清算后将资产整体移交宜都市某投资开发有限责任公司。该方案于2023年8月报请被申请人签批，成立了工作领导小组，对各单位明确了需指导协助完成的工作任务。其后，该场按程序推进清算改制，召开改制安置动员大会，对改制方案及相关事项进行解答，逐户摸排公示全场人员情况，解除职工及视同职工的劳动关系及完成补偿测算核对，推进场内人员社会关系的理顺工作。

　　五、2023年9月6日，申请人向被申请人提交《补偿申请书》，请求被申请人履行征收补偿职责，对申请人被收回的土地、果园及地上附着物按照法律规定进行合理补偿。被申请人将该申请交由第三人调查处理。

　　六、2023年9月13日，第三人作出回复并送达申请人，主要内容为：“1.2022年6月，市人民政府为了全面理顺宜都市某原种场人员劳动合同关系，合理开发利用国有农用地，保护耕地，依照国家相关法律法规和各有关部门的政策规定作出整体改制和征迁的决定，宜都市某原种场随即启动改制、征迁工作；2.宜都市某原种场属国营农场，其土地性质为国有农用地，产权所有人为市国有资产管理局，因而你们无法获得土地补偿费；3.地上附着物和青苗费等费用未发放是你不签约导致的，签约即可依法得到合理补偿”。

　　七、2023年11月10日，申请人认为被申请人未履行法定职责，向本复议机关申请行政复议。

　　另查明，《宜都市人民政府征地补偿安置方案公告》（都征告字〔2020〕76号）、《宜都市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告》（〔2020〕64号）与本案宜都市某原种场经营范围无关。

　　以上事实，有下列证据证明：

　　一、申请人身份证复印件

　　二、补偿申请书、关于李某某补偿申请书的回复、社会保险个人补收通知单（李某某）、银行流水、湖北省农民负担及补贴政策监督卡、《省农业农村厅 省财政厅 关于加强耕地地力保护补贴工作的实施意见》（鄂农计发〔2021〕10号）文件复印件、关于某农场恢复生产说明

　　三、宜都市某原种场营业执照、《关于全市部分事业单位转制、撤销的通知》（都编事〔2002〕06号）、《市国资局关于认定市某原种场为国有困难企业的通知》（都国资〔2009〕 32号）及文件处理单、第三人关于对宜都市某原种场进行清算改制方案的请示及附件、宜都市第二次土地调查土地权属界线协议书、宜都市某原种场权属界线图、《宜都市集体土地征收安置补偿办法》（都政发〔2020〕6号）

　　四、宜都市某原种场关于收回土地使用权、经营权告知书及公示照片、通知、微信聊天截图1张、农场改制安置动员大会记录1份、湖北省社会保险参保证明（单位专用）、某原种场自然增长人员养老保险个人部分收缴登记表、《宜都市人民政府征地补偿安置方案公告》（都征告字〔2020〕76号）、《宜都市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告》（〔2020〕64号）、委托征迁合同书、听证笔录

　　本复议机关认为：

　　本案的争议焦点为被申请人是否需要就案涉土地的收回向申请人履行征收补偿的职责。

　　根据查明的事实，案涉收回土地行为的主体为国有企业宜都市某原种场，收回的土地属企业依法享有使用权、经营权的国有农用地，收回土地的目的为推进企业改制清算，收回后土地性质并不改变，案涉收回土地的行为并非行政行为，而属于企业改制清算行为。该场在收回中参照宜都市集体土地征收安置补偿办法对青苗和地上附着物进行补偿，签订了相关补偿协议，实质系企业对职工的安置补偿协议。需要说明的是，被申请人对改制清算方案进行签批，符合《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发〔2005〕60号）及《省委办公厅省政府办公厅关于进一步推进国有农牧渔良种场改革的意见》（鄂办发〔2008〕27号）文件的规定。政府机关参与指导和监督企业推进改制清算，有利于更好的完成企业改制和人员安置，依法维护被安置人员的合法权益，故申请人将政府部门参与指导企业收回土地资产的行为视为行政征收行为，本机关不予认可。

　　综上，申请人的补偿申请应向企业即宜都市某原种场主张，被申请人并无就案涉土地向申请人履行征收补偿的职责。《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”依据上述规定，即使申请人认为被申请人需履行征收补偿职责，因被申请人未取得宜都市某原种场国有农用地转用或征收批复的手续，并不具备履行征收及其补偿职责的事实依据和法律依据。

　　综上，被申请人不具有对申请人征收补偿的职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条之规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议请求。

　　申请人如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。

　　2024年2月1日