宜复决字〔2023〕57号

驳回行政复议申请决定书

　　宜复决字〔2023〕57号

申请人：余某某

被申请人：宜昌市市场监督管理局

　　申请人不服被申请人2023年5月10日作出的《关于余某某申请撤销当阳市某有限公司变更登记的回复》，向本机关申请行政复议。本机关于2023年7月25日依法受理，现已审理终结。

申请人请求：

　　撤销被申请人2023年5月10日作出的《关于余某某申请撤销当阳市某有限公司变更登记的回复》；责令被申请人履行监督职责；追究当阳市市场监督管理局变更登记企业信息的相关人员涉嫌滥用职权、渎职的责任。

申请人称：

　　当阳市某有限公司（以下简称某公司）由石某某与申请人创办于2018年9月17日，注册资本550万元，石某某认缴资本220万元，占某公司股权40%，是公司执行董事、总经理兼法定代表人，申请人认缴资本330万元，占某公司股权60%，是公司监事，是两个自然人股东，并通过实名认证电子签名确认。当阳市市场监督管理局有关人员滥用职权，于2019年8月12日、2019年11月5日、2019年12月30日三次虚假变更某公司登记（备案）信息，将某公司申请人名下60%股权虚假变更至狄某1、狄某2名下后，拒不撤销虚假的变更登记。申请人于2023年4月13日向被申请人递交申请撤销某公司变更登记（备案）的申请，2023年5月25日收到被申请人的回复，回复内容中认定事实错误，依据的证据材料错误，并做出不予支持撤销变更登记申请的错误回复，请求复议机关责令被申请人撤销对某公司2019年8月12日、2019年11月5日、2019年12月30日的三次虚假的变更登记（备案），将某公司信息恢复至2019年8月12日变更前的状态。

　　一、被申请人认定当阳市市场监督管理局对某公司三次变更（登记）符合法律、法规规定，无事实根据。

　　1.当阳市市场监督管理局三次虚假变更某公司信息。

　　（1）当阳市市场监督管理局2019年8月12日第一次变更某公司登记（备案）信息，缺少必备材料：无2019年6月19日石某某和申请人向当阳市市场监督管理局申请变更市场主体类型、减少某公司注册资本、变更股东、变更股权的申请书；无申请人与石某某的申请人主体资格证明；无《指定代表或者共同委托代理人的证明》及指定代表或委托代理人的身份证件复印件；无申请人、石某某股权转让协议；无2019年8月12日某公司减少注册资本前的资产负债表和财产清单；无2019年8月12日石某某变更成占某公司股权40%一人有限公司股东决定；无变更前申请人、石某某同意变更登记的实名认证信息；签署日期为2019年8月12日的所有变更材料无占某公司60%股权申请人的签字同意。

　　某公司申请人名下60%股权，是申请人的个人财产。根据《民法典》第二百四十条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。

　　2019年8月12日在申请人本人没申请、没到现场、没同意变更某公司登记信息的情况下，当阳市市场监督管理局有关人员无权虚假变更申请人名下股权至他人名下。

　　（2）当阳市市场监督管理局2019年11月5日虚假增加某公司注册资本、变更公司类型、变更股权、变更股东及2019年12月30日变更公司法定代表人，无某公司减资成功证明材料、无申请人退出某公司证明材料、无2019年8月12日石某某成立的一人有限公司股东决定，2019年11月5日、2019年12月30日的变更登记所依据的材料都不合法，没经过申请人的确认、同意，没达到公司法要求的三分之二以上表决权股东通过。

　　根据《公司法》第三十七条规定，有限责任公司股东会由全体股东组成。股东会是公司的权力机构，依照本法行使职权。第四十四条规定，股东会的议事方式和表决程序，除本法有规定的外，由公司章程规定。股东会会议作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的决议，必须经代表三分之二以上表决权的股东通过。

　　2.当阳市市场监督管理局用于变更某公司登记（备案）的材料明显虚假。

　　（1）当阳市市场监督管理局作为变更某公司登记依据的减资公告明显虚假。2019年8月12日的某公司的变更登记材料中有一份2019年6月19日在《三峡商报》刊登的虚假的某公司减资公告，是剪辑后的复印件，无合法来源。不是某公司股东石某某与申请人委托、授权刊登，无授权委托书及委托人信息，无石某某、申请人签字盖章确认，不是石某某、申请人及某公司真实意思表示，对石某某、申请人及某公司不产生法律效力。

　　（2）当阳市市场监督管理局作为变更某公司登记依据的出资情况表明显虚假。2019年8月12日、2019年11月5日当阳市市场监督管理局作为变更登记依据的两份股东（发起人）、外国投资者出资情况表，无合法来源，表格上无具体的日期、无公司名称，无某公司公章，也无银行印章证明且无石某某、申请人签字盖章确认。

　　二、被申请人认定事实的依据错误。

　　被申请人把当阳市人民法院（2020）鄂0582民初2094的民事判决书、（2022）鄂0583行初2号、（2022）鄂05行终222号行政判决书作为认定当阳市市场监督管理局行政行为合法的依据，认定事实的依据错误，这不是当阳市市场监督管理局做出具体行政行为时收集的证据，是时隔一年以后才有的，且三份判决书认定事实无事实根据，不能作为认定行政行为合法的依据。

　　三、当阳市市场监督管理局虚假变更某公司登记信息后，在某公司股东石某某、申请人多次申请撤销变更登记信息的情况下，不但不撤销虚假且错误的变更登记，还配合狄某1、狄某2在无任何证据材料的情况下，于2023年3月至5月多次非法修改某公司2019年、2020年、2021年、2022年企业年报信息及某公司工商登记等信息。当阳市市场监督管理局有关人员配合狄某1、狄某2虚假变更某公司信息，致使申请人与石某某对公司失控至今达两年零十一个月之久，损失上千万元，当阳市市场监督管理局有关人员已涉嫌滥用职权、渎职。

　　四、根据《行政许可法》第六十九条规定“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或其上级机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二)超越法定职权作出的准予行政许可决定的；（三)违反法定程序作出行政许可决定的……”

　　根据《市场主体登记管理条例实施细则》第五十条：“对涉嫌提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记行为的，登记机关可以根据当事人申请或者依职权主动进行调查。”第五十一条：“受虚假登记影响的自然人、法人和其他组织，可以向登记机关提出撤销市场主体申请。涉嫌冒用自然人身份的虚假登记，被冒用人应当配合登记机关通过线上或者线下途经核验身份信息。涉嫌虚假登记市场主体的登记机关发生变更的，由现登记机关负责处理撤销登记，原登记机关应当协助调查。”被申请人应当履行监督职责。

　　综上所述，申请人根据《行政复议法实施条例》第二十八条之规定，向宜昌市人民政府申请行政复议，请求撤销被申请人2023年5月10日作出的《关于余某某申请撤销当阳市某有限公司变更登记的回复》，责令被申请人履行监督职责，撤销对某公司2019年8月12日、2019年11月5日、2019年12月30日的三次变更登记（备案），将某公司登记信息恢复至2019年8月12日变更前的状态，追究当阳市市场监督管理局变更登记企业信息的相关人员涉嫌滥用职权、渎职的责任。

被申请人称：

　　一、该复议申请不属于行政复议范围

　　（一）被申请人对下级市场监督管理部门具有内部层级监督职责

　　根据《市场监督管理执法监督暂行规定》第二条规定：“本规定所称执法监督，是指上级市场监督管理部门对下级市场监督管理部门，各级市场监督管理部门对本部门所属机构、派出机构和执法人员的行政执法及其相关行为进行的检查、审核、评议、纠正等活动”，第六条第（四）项规定：“执法监督主要包括下列内容：行政处罚、行政许可、行政强制等具体行政行为的合法性和适当性”。当阳市市场监督管理局系被申请人的下级，因此被申请人对当阳市市场监督管理局作出的登记行为具有内部层级监督职责。

　　申请人认为当阳市市场监督管理局于2019年8月12日、2019年11月5日、2019年12月30日作出的关于当阳市某有限公司的变更登记属被许可人以欺骗手段取得的虚假登记，应当予以撤销，向被申请人提交《申请宜昌市市场监督管理局撤销登记（备案）的申请书》，请求被申请人根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条、《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》第五十条、第五十一条履行监督职责，撤销当阳市市场监督管理局的三次变更登记行为。该请求就是要被申请人进行内部层级监督。

　　（二）内部层级监督职责不属于行政复议范围

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”。公民、法人或者其他组织申请上级行政机关基于内部层级监督关系撤销或改变下级行政机关的行政行为，同样不属于行政诉讼受案范围。行政复议和行政诉讼同属行政相对人对行政机关作出的行政行为不服的救济途径，二者适用相同的法律条件，不属于行政诉讼的受案范围，同样也不属于行政复议的受案范围。

　　（三）内部层级监督也不属于行政机关保护公民、法人或者其他组织的人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责

　　《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”，此处的法定职责，应当是指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，针对公民、法人或者其他组织的申请直接进行处理、直接解决公民、法人或者其他组织诉求的对外行使的行政管理职责，履行该职责所要求作出的行政行为，必须是一个会对公民、法人或者其他组织的人身权利、财产权利、受教育权利产生调整效果的具体行政行为。上级行政机关对下级行政机关的层级监督职责限于内部领域，不具有对外性、不直接设定新的权利义务，显然不属于前述职责。本案中当阳市场监督管理局的上级机关包括被申请人、湖北省市场监督管理局、国家市场监督管理总局，申请人不仅可以向被申请人请求监督，同样可以向湖北省市场监督管理局、国家市场监督管理总局请求监督，这进一步说明内部层级监督职责不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定的法定职责。

　　故申请人不能以请求被申请人履行内部层级监督职责保护其人身权利、财产权利、受教育权利为由申请复议。

　　（四）被申请人所作回复并未产生外部法律效力

　　被申请人的回复在本质上属于履行内部层级监督职责作出的答复，并不设定新的法律上的权利义务关系，不是产生外部法律效力的行为，对申请人的权利义务不产生实际影响。对申请人的权利义务产生实际影响的是当阳市市场监督管理局的登记行为，而不是被申请人的回复。

　　（五）被申请人所作回复属于信访答复

　　被申请人2023年4月13日收到申请人关于撤销某公司变更登记的申请。《市场监督管理行政许可程序规定》第四十二条第三款规定：“上级市场监督管理部门发现下级市场监督管理部门作出的行政许可决定可能存在本规定第四十条、第四十一条规定情形的，可以自行调查核实，也可以责令作出行政许可决定的市场监督管理部门调查核实”。被申请人经初查后，于2023年4月17日将申请书转当阳市市场监督管理局责令其调查处理。当阳市市场监督管理局调查后于2023年4月28日对申请人作出回复。后申请人不服其回复，至被申请人办公地点要求由被申请人调查处理并对其进行回复。被申请人经调查后于2023年5月10日作出回复，于2023年5月24日通过EMS特快专递将回复送达申请人。

　　申请人之申请内容为申诉当阳市市场监督管理局作出的变更登记行为系虚假登记，请求被申请人履行监督职责撤销下级部门的变更登记，其实质是属于《信访工作条例》第三十一条规定的申诉求决类信访事项。被申请人就申请人的请求进行调查并作出回复系信访事项处理行为，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议的受案范围。如果申请人对被申请人作出的信访回复不服，应当根据《信访工作条例》申请复查。

　　综上，本案不属于行政复议的受理范围，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，依法应予驳回申请。

　　二、生效的司法判决具有司法既判力，不能通过复议、信访途径推翻

　　本案中当阳市市场监督管理局于2019年8月12日、2019年11月5日、2019年12月30日作出的关于当阳市某有限公司的变更登记，已被湖北省枝江市人民法院（2022）鄂0583行初2号行政判决书确认合法，湖北省宜昌市中级人民法院（2022）鄂05行终222号行政判决书维持了上述判决，上述判决已经生效，即具有既判力。既判力是指已经发生法律效力的判决、裁定对后诉有羁束力，对行政机关也具有同等的羁束力，不能经由复议、信访途径推翻。

　　三、申请人提出的事实和理由不成立

　　（一）申请人在《行政复议申请书》中称被申请人的回复认定事实错误，依据的证据材料错误，其理由是：被申请人将（2020）鄂0582民初2094、（2022）鄂0583行初2号、（2022）鄂05行终222号三份生效判决书作为认定当阳市市场监督管理局行政行为合法的依据，而三份生效判决书不是当阳市市场监督管理局作出具体行政行为时收集的证据，且三份生效判决书认定的事实无事实依据，不能作为认定行政行为合法的依据。

　　《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。但是，如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”人民法院审理行政诉讼案件对被诉行政行为事实审查的规则，同样适用于行政机关行使行政职权。该规定还意味着，行政机关作为行使法律赋予的行政职权的国家公权力机关，作出行政行为时，认定事实和处理结果同样不得与人民法院生效判决确认的事实相冲突。至于申请人不服生效判决书，认为生效判决书认定的事实无事实依据，应当通过法定程序处理，即依法向人民法院提出再审申请。

　　（二）申请人称被申请人未履行监督职责。前述相关内容已论证上级行政机关对下级的内部层级监督不属于复议受理范围，即内部层级监督职责的履行与否、履行情况如何，均不属于行政复议范围，故该理由不成立。

　　综上，被申请人于2023年5月10日作出的《关于余某某申请撤销当阳市某有限公司变更登记的回复》不属于行政复议受理范围，请求复议机关依法驳回其复议申请。

经审理查明：

　　一、申请人与石某某系夫妻，经二人申报，当阳市市场监督管理局于2018年9月18日核准登记设立某公司，注册资本550万元，石某某持有40%股权，担任公司总经理、执行董事兼法定代表人，申请人持有60%股权，担任公司监事。

　　二、2019年8月12日，某公司在当阳市市场监督管理局办理减资变更登记，将注册资本由550万元变更为220万元，股东由石某某、申请人2人变更为石某某1人，公司类型有限责任公司（由自然人投资或控股变为自然人独资）。

　　三、2019年11月5日，某公司再次办理增资变更登记，注册资本由220万元变更为550万元，股东由石某某1人变更为石某某、狄某1、狄某2  3人。

　　四、2019年12月30日，某公司第三次办理变更登记，将公司法定代表人由石某某变更为狄某某。

　　五、2021年10月25日，申请人向当阳市人民法院起诉，请求撤销当阳市市场监督管理局2019年8月12日、11月5日、12月30日对某公司的变更登记，后经当阳市人民法院申请，宜昌市中级人民法院批准，此案被移送至枝江市人民法院审理。枝江市人民法院于2022年4月28日作出（2022）鄂0583行初2号《行政判决书》，以变更登记的行为合法为由，判决驳回申请人的诉讼请求。申请人不服一审判决上诉，宜昌市中级人民法院于2022年10月24日作出维持原判的（2022）鄂05行终222号《行政判决书》。

　　六、2023年4月13日申请人向被申请人提交《申请宜昌市市场监督管理局撤销登记（备案）申请书》，请求撤销某公司的变更登记。被申请人于2023年4月17日将申请书转当阳市市场监督管理局责令其调查处理。当阳市市场监督管理局调查后于2023年4月28日作出《关于余某某申请撤销某公司变更登记的回复》送达申请人。申请人不服此回复要求由被申请人调查回复，被申请人于2023年5月10日作出《关于余某某申请撤销当阳市某有限公司变更登记的回复》，对申请人提出的申请不予支持，5月24日通过EMS特快专递送达申请人。

　　七、2023年7月25日，申请人不服《关于余某某申请撤销当阳市某有限公司变更登记的回复》，向本复议机关申请行政复议。

　　以上事实，有下列证据证明：

　　一、申请人身份证复印件、申请宜昌市市场监督管理局撤销登记（备案）申请书。

　　二、《行政判决书》（（2022）鄂0583行初2号）、《行政判决书》（（2022）鄂05行终222号）。

　　三、某公司营业执照副本、公司登记（备案）申请书（2019年8月12日）、准予变更登记通知书（（当工商）登记内变字[2019]第634号）、变更登记审核表、股东（发起人）、外国投资者出资情况、股东会决议（2019年6月19日）、章程、减资公告、承诺书；公司登记（备案）申请书（2019年11月5日）、准予变更登记通知书（（当工商）登记内变字[2019]第905号）、变更登记审核表、股东会决议（2019年11月5日）、狄某1、狄某2身份证复印件、变更后的营业执照和章程、董事、监事、经理信息、股东（发起人）、外国投资者出资情况；公司登记（备案）申请书（2019年12月27日）、准予变更登记通知书（（当市监）登记内变字[2019]第1102号）、变更登记审核表、股东会决议（2019年12月27日）、法定代表人信息。

　　四、当阳市市场监督管理局关于余某某申请撤销某公司变更登记的回复、关于余某某申请撤销当阳市某有限公司变更登记的调查终结报告、关于余某某申请撤销当阳市某有限公司变更登记的回复及邮寄单

　　本复议机关认为：

　　《市场监督管理执法监督暂行规定》第二条规定：“本规定所称执法监督，是指上级市场监督管理部门对下级市场监督管理部门，各级市场监督管理部门对本部门所属机构、派出机构和执法人员的行政执法及其相关行为进行的检查、审核、评议、纠正等活动”，第六条第四项规定：“执法监督主要包括下列内容：（四）行政处罚、行政许可、行政强制等具体行政行为的合法性和适当性”。本案中，当阳市市场监督管理局对某公司进行的三次变更登记行为已经人民法院两审终审，该行政行为已为生效裁判所羁束，《关于余某某申请撤销当阳市某有限公司变更登记的回复》属于被申请人履行内部层级监督职责作出的答复，对申请人的权利义务不产生实际影响。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第十项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围的规定，同样该行为也不属于行政复议受案范围。

　　申请人请求追究当阳市市场监督管理局变更登记企业信息的相关人员涉嫌滥用职权、渎职的责任，根据《行政复议法》第二章行政复议范围的规定，查处职务犯罪不属于行政复议范围。

　　综上所述，申请人提起的行政复议申请不符合行政复议受理条件，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。

　　申请人如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。

　　2023年8月21日